• 私权与公权

    时间:2003-11-05 来源: 作者:赵晓 我要评论() 字号:T | T

  • 最近一段时间,许多城市都在大力推动行政体制的改革。在最新的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中,“深化行政管理体制改革,完善经济法律制度”则赫然被列入内容的第十一大条。

    我以为,政府改革事关未来中国经济增长大局。如果说以往的改革更多考虑的是市场与政府的关系的话,未来的改革已进入到国家与公民的关系界定的更深层次。如果说以往的改革更多考虑的是经济层面的内容,未来的改革无疑要更多地考虑政府(行政)层面的内容。

    从公权与私权划分的角度来说,对权力可以有两种理解。一是假设所有的权力都是政府的,所谓“率土之滨,莫非王土”。在这种情况下,显然公民的权力只能来自于政府的赋予和让渡,甚至是“赏赐”,由此形成的对公民行为权的认识,必然是“法无规定则民不可为”,而不是西方现代制度下不言自明的“法无禁止民皆可为”。在这种情况下的企业制度,必然是企业自由权力不充分(表现为“产权残缺”)的企业制度,是存在着诸多政府干预的企业制度。中国皇权制下的家庭企业,中国改革开放前计划经济下无所不管的政府权力统管下的企业,可以说都是非自由企业制度的典型范例。

    与此相对应的是另外一种权力界定:所有的权力均属于公民,这是权力的第一次界定。或许我们可称之为“率土之滨,莫非民土”。与此同时,公民为了自己的福利,愿意让渡某些权力于政府,政府则以提供公共产品与服务为回报,由此形成公权与私权的第二次界定。不难想像,在这种权力划分下形成的企业制度,是建立在“现代产权制度”下的自由企业制度,企业有完全自由的创业权、签约权、交易权、经营权以及对剩余的自由的索取权。

    自由企业制度实际上建立在公民自由的基础之上,其与个人自由的关系正如哈耶克在《自由企业制度的精神和道德因素》中所谈到的:“经济自由是一切其他自由不可缺少的条件,而自由企业制度既是个人自由的必要条件,也是这种自由的结果。”

    中国自上个世纪80年代起就讲政企分开,90年代起则开始呼唤建立现代企业制度,现在讲政府要有效地提供公共产品和公共服务。其实,首先要问的不是有无效率和效率的高低,而是政府所提供的是否真的是公共产品和公共服务,是否私人的权力被政府滥用了、截留了,是否私人产品和私人服务由政府越俎代庖了。从促进企业与地方经济发展的角度来看,就是要明确“自由企业制度”的理念,并以此改革政府,其目标则是建立现代政府制度。

    我们必须清楚无误地明白:没有现代政府制度,就不会有自由企业制度,也根本不会有现代企业制度,也就谈不上实现了真正的市场经济。

    哈耶克说:“自由企业制度至少有可能使每个人在服务于同胞的同时,也能追求自己的目标,这是它的荣耀。”中国从反思“政企分开”始,到推进行政管理改革,确立坚固的自由企业制度,中国市场经济变革将走向一个新的境界。

    前段时间我参加了大连市关于行政管理创新的会议,高兴地看到大连市为此做出的努力。例如,大连市环保局对审批事项进行了认真清理,将原有38项审批事项减少到23项,减幅近40%。不过,这促使笔者作了进一步的思考。审批减少了,政府效率反而更高了,服务反而更好了,这说明什么?说明许多审批根本没有必要。这些审批要是不取消,政府服务得越多,政府的服务就越不好,企业的烦恼就越多。所以首先界定权力边界,考虑是否要政府取消审批,放权于公民是比在现有权力边界不变的前提下提高政府服务效率更关键的事情,所谓“做正确的事,然后把事做正确”。

    除了界定公权与私权这个“做正确的事”的“宏观”层面外,行政管理体制的改革还涉及到中观和微观层面,也就是“把事做正确”的层面。中观层面说的是,在明确了需要政府来提供的公共产品和服务后,还要进一步弄清楚,是不是一定要政府亲历亲为,是不是通过引进民间组织来做,通过外包,用竞争、招标的方式来做效率更高。

    最后当然就是政府自身层面的微观改革。在明确了政府必须做并且必须亲自做的事情之后,政府应认真考虑如何来做好的问题。这就涉及到目前政府行政管理改革的许多具体内容,大连市的透明办公、“首问责任制”、“一次办结率”考核制和“重大信访有奖举报制度”等举措就是这样。

    我很欣赏大连市环保局的一个做法。为解决汽车尾气污染问题,他们过去的做法是向司机指定安装某家尾气净化器。结果有的净化器在使用一段时间后,由于产品质量等原因,尾气排放仍不达标,司机花了钱又挨了罚,对环保部门意见很大。为改变这一情况,环保局决定不再向司机指定安装哪种产品,而是要求对那些欲推广其产品的厂商必须向司机承诺,使用它的产品后如果出现质量问题受罚,罚款由厂商承担,环保局只负责事后检查。这一做法深受司机和厂商的欢迎,司机没有再因受罚而向环保局提意见,好的产品也得到推广,劣质产品遭淘汰,更重要的是,尾气污染达标率大幅度提高。对于其他污染处理,大连市环保局也通过采取市场手段来运作,只向消费者推荐国家认定产品,消费者自由选择。这样做,既使环保局得到“解脱”,又能大大提高社会满意度,是值得向全国推广的办法。

    不过,在这方面,一切还刚刚开始,改革的思维和思路仍有突破的可能。比如,大连市环保局通过改革,符合环保要求的建设项目,环境影响报书的审批时间由法定的60天缩短到10天,环境影响报告表审批时间由法定的30天缩短到5天,环境影响登记表的审批时间由法定的15天缩短到3天。想必人人都会同意,这样的改革的确是大大提高了效率。但是,能不能取消环境影响书的审批?根本就不要审批,连一天的审批都不要,是不是可行呢?企业连环保审批书都不用起草,直接办企业就行了,岂不是费用最低、效率最高的办法吗?有人可能对此担心,企业要是违法怎么办?很简单。环保部门做好事前和事后的把关就行了。事先约法三章,将规定全部公示,并保证宣传到位,让每个企业都知道。事后呢?每个企业按规定做就行了,否则环保部门必定在事后追究。也就是说,我们改变一下办事方法,不是我怕你出事先审批你,而是你出了事我再找你。只要一个事后的违法追究权就能保证环保要求的落实,是不是效率更高了呢?我想是的。

    中国各地方政府必将兴起一轮行政管理的浪潮,这可以说是一场不得不进行的改革,其背后的动力来自不可抗拒的地方竞争。一个地方之所以改革,不是因为地方领导人喜欢改革,也不是因为行政管理改革时髦。而是因为不改不行,不改你就会在地方竞争中失败。如果说上世纪80年代和90年代地方竞争的关键靠优惠政策、90年代中期以来靠基础设施的话,那么现在各地竞争致胜的关键就看谁能最有效地提供公共产品和服务。

    几年前,一位外国朋友问过我一个问题:“微软的盖茨能否有机会在中国出现?”我直率地回答:“不可能。”因为中国的法律规定盖茨不能凭头脑就在企业中占有35%以上的股份,而且中国也缺乏纳斯达克这样的创业板市场,给盖茨的高科技风险投资以血液和动力。但是几年后的今日,当中国开始兴起这样一股政府管理改革的新的风气,一个能塑造出盖茨的环境也许会在不久后逐步形成罢!

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